|
Cynulliad Cenedlaethol Cymru |
National Assembly for Wales |
|
Pwyllgor yr Economi, Seilwaith a Sgiliau |
Economy, Infrastructure and Skills Committee |
|
Caffael cyhoeddus yn yr economi sylfaenol |
Procurement in the foundational economy |
|
EIS(5)PFE(07) |
|
|
Ymateb gan Canolfan Polisi Cyhoeddus Cymru |
Evidence from Wales Centre for Public Policy |
Cyflwyniad i Ymchwiliad Pwyllgor yr Economi, Seilwaith a Sgiliau ar Gaffael Cyhoeddus yn yr Economi Sylfaenol
Canolfan Polisi Cyhoeddus Cymru
1. Mae Canolfan Polisi Cyhoeddus Cymru yn ceisio gwella'r gwaith o lunio polisïau a chanlyniadau drwy alluogi cyrff cyhoeddus, Llywodraeth Cymru a'r rhai sy'n gwneud penderfyniadau eraill i gael mynediad at dystiolaeth annibynnol awdurdodol am yr hyn sy'n gweithio. Rydym yn cydweithio ag arbenigwyr polisi blaenllaw i gasglu ynghyd a chrynhoi'r dystiolaeth bresennol i ddatblygu syniadau newydd ynglŷn â sut i fynd i'r afael â'r heriau economaidd, cymdeithasol ac amgylcheddol allweddol sy'n wynebu Cymru.
2. Fel rhan o raglen waith barhaus ar gaffael cyhoeddus, rydym wedi cyhoeddi dau adroddiad yn ddiweddar Tu Hwnt i Gontractio: Stiwardiaeth Gwasanaethau Cyhoeddus i Uchafu Gwerth Cyhoeddus a Chaffael Cyhoeddus Cynaliadwy sy'n berthnasol i rai agweddau ar ymchwiliad y Pwyllgor ar gaffael cyhoeddus yn yr economi sylfaenol. Mae'r nodyn hwn yn crynhoi tystiolaeth a allai, yn ein barn ni, fod yn ddefnyddiol.
Tystiolaeth
I ba raddau y gallai cynyddu 'caffael lleol' gan y sector cyhoeddus greu cadwyni cyflenwi lleol cryfach ac adeiladu cyfoeth mewn cymunedau ledled Cymru?
3. Nid oes unrhyw dystiolaeth bendant am effaith caffael lleol ar economïau lleol, sy'n ddatblygiad polisi diweddar yn y DU. Fodd bynnag, ceir peth tystiolaeth sy’n awgrymu y gall caffael lleol hwyluso systemau ymatebol sy'n gallu diwallu anghenion lleol, gan gynnwys meithrin gallu mewn busnesau lleol a chadernid mewn cadwyni cyflenwi (Tizard a Mathias 2019, 18).
4. Mae'r dystiolaeth hefyd yn dangos y gall arferion caffael lleol, pan fyddant yn rhan o gyfres ehangach o ymyriadau a elwir yn adeiladu cyfoeth cymunedol, wella gwydnwch a sicrwydd economaidd cymunedau lleol (McInroy 2018). Mae hyn yn arbennig o wir os yw awdurdodau sy'n caffael yn gofyn am feini prawf gwerth cymdeithasol yn eu contractau, sy'n cynnig cyfle i gysoni amcanion polisi â gwariant (Tizard a Mathias 2019: 19). Byddai cydweithredu rhwng cyrff gwasanaethau cyhoeddus, busnesau a defnyddwyr gwasanaethau lleol yn gwella'r effaith hon.
5. Mae rhai ymchwilwyr yn nodi bod caffael lleol yn, neu gallai fod yn, fater o ennill ar draul ardal arall, lle mae'r manteision economaidd i ardal leol yn dod ar gost i ardaloedd eraill (Jackson 2016: 13-14). Mewn sefyllfa lle y cafodd caffael lleol ei fabwysiadu a'i ymarfer yn gyffredinol, dim ond i farchnadoedd lleol y byddai busnesau lleol yn gallu gwerthu a byddai hynny’n cyfyngu ar dwf y tu allan i'r ardaloedd hyn, gan gyfyngu'n artiffisial ar botensial rhai cwmnïau i dyfu. Er bod deddfwriaeth caffael yn gwneud y canlyniad olaf hwn yn annhebygol, gan y byddai dewis uniongyrchol cyflenwyr lleol yn anghyfreithlon, mae perygl y gallai caffael lleol greu cyfoeth ar gyfer un ardal ar draul ardal arall (Jackson 2016: 13-14).
6. Er mwyn osgoi'r perygl o niweidio cymunedau eraill, gallai awdurdodau caffael werthuso'n ofalus lle y gallai caffael lleol (neu arferion caffael cynaliadwy eraill) arwain at fanteision a lle gallai'r costau fod yn drech na'r buddion hyn. Dylent ddod o hyd i, yng ngeiriau Jackson, 'gydbwysedd cywir... gan sicrhau bod budd yn dod drwy ystod o ddulliau heb ystyried daearyddiaeth' (Jackson 2016: 14).
Beth yw eich barn am y ffordd y mae Llywodraeth Cymru yn bwriadu cynyddu'r swm sy’n cael ei 'gaffael yn lleol' gan y sector cyhoeddus yng Nghymru (gan gynnwys sut y caiff 'caffael lleol' ei ddiffinio a'i fonitro; sut mae egwyddorion datblygu cynaliadwy a moesegol caffael yn cael eu cymhwyso; a sut y mae'r nodau statudol a bennwyd gan Ddeddf Llesiant Cenedlaethau'r Dyfodol (Cymru) yn cael eu bodloni)?
7. Nid yw'n bosibl darparu tystiolaeth am effeithiau'r ffordd y mae Llywodraeth Cymru yn bwriadu gweithredu cyn iddi gael ei rhoi ar waith. Fodd bynnag, ceir tystiolaeth ynghylch sut mae caffael lleol wedi cael ei arfer mewn mannau eraill a gallai'r dystiolaeth honno fod yn berthnasol i ymchwiliad y pwyllgor.
8. Mae'r dystiolaeth yn dangos pwysigrwydd caffael cynaliadwy ar bob lefel gan gynnwys yn genedlaethol, yn rhanbarthol ac yn sefydliadol yn ogystal ag yn lleol (Tizard a Mathias 2019: 24). Felly mae'n bwysig bod fframwaith cenedlaethol effeithiol ar waith i hwyluso dulliau gweithredu sy'n seiliedig ar le.
9. Dengys y dystiolaeth mai'r ffordd orau o sicrhau mwy o gaffael lleol yw drwy ymgysylltu a chymorth parhaus i gyflenwyr lleol yn hytrach na thriniaeth ffafriol uniongyrchol wrth ddethol tendrau, rhywbeth nas caniateir beth bynnag, o dan ddeddfwriaeth caffael (bell 2019: 17). Mae ymgysylltu yn gynnar ac yn barhaus â busnesau lleol, gan gynnwys cyn caffael, yn galluogi cyrff cyhoeddus i ddeall yr hyn y gall marchnadoedd cyflenwi lleol ei gynnig ac i gymryd camau i gynyddu cyfran y busnesau lleol sy'n gallu cystadlu am gontractau ( Bell 2019: 17).
10. Mae deall a helpu i feithrin marchnadoedd cyflenwi lleol wedi bod yn ganolog i amrywiaeth o fentrau caffael cyhoeddus, gan gynnwys 'Model Preston' y mae tipyn o sôn amdano. Mae gwaith gan y Rhwydwaith Caffael yn nodi y gellir annog cyflenwyr lleol i wneud cais am gontractau mewn nifer o ffyrdd, gan gynnwys:
· Cysylltu uchelgeisiau ac anghenion lleol (er enghraifft, lleihau diweithdra lleol) â chontractau;
· Lleihau'r rhwystrau i gynnig am fusnesau lleol neu BBaChau, er enghraifft drwy symleiddio'r broses ymgeisio; a
· Gan ddefnyddio meini prawf cymdeithasol ac amgylcheddol mewn manylebau contract (Jackson 2016: 16-18).
Mae'n bwysig nodi bod hyn yn rhan o becyn ehangach o ymyriadau economaidd, ac mai dim ond un rhan ohono yw caffael lleol.
11. Er mwyn sicrhau atebolrwydd effeithiol, mae'n bwysig bod â gwybodaeth dda – ar lefel leol a chenedlaethol – ynglŷn â phwy sy'n cael contractau. Rydym wedi galw am 'Lyfr Mawr i Gymru' o gontractau sector cyhoeddus, sy'n rhoi manylion am brosiectau allanol o bwys ac amcan y contract; y contractwr/contractwyr sy'n gweithio arnynt; gwerth; amserlen a pherfformiad (Tizard a Mathias 2019: 16). Byddai'r wybodaeth hon yn ddefnyddiol ar gyfer monitro pa gyfran o gaffael cyhoeddus sy'n lleol.
12. Gall mesur caffael cynaliadwy a moesegol fod yn heriol, a bydd angen gwneud gwaith i sicrhau y ceir y capasiti a'r gallu i sicrhau y cyrhaeddir targedau. Nid oes gan awdurdodau caffael bob amser y gallu i fonitro cymalau gwerth cymdeithasol o fewn contractau, a gall y broses weithredu fod yn anodd. Cymhlethir hyn gan yr anhawster o fesur effeithiau nad ydynt yn rhai ariannol fel lles, er bod materion mwy ymarferol yn amlwg hefyd (bell 2019: 21). Gallai datblygu fframwaith digonol i ddala a mesur y mathau hyn o werth helpu i sicrhau y cyrhaeddir targedau cynaliadwyedd.
13. Mae gan gaffael lleol, a chaffael cyhoeddus cynaliadwy yn fwy cyffredinol, y potensial i gyfrannu at y nodau statudol a bennwyd gan Ddeddf Llesiant Cenedlaethau'r Dyfodol (FGA). Mae ein gwaith wedi nodi'r rôl a roddir i gaffael mewn canllawiau statudol sy'n ymwneud â'r FGA, ac yn benodol yr angen am gynaliadwyedd ym maes caffael (Bell 2019 24).
14. Bydd y potensial hwn yn well os caiff caffael lleol ei gyfuno â rhaglen fwy uchelgeisiol o adeiladu cyfoeth cymunedol, a fyddai'n cyfateb i gaffael lleol ag ymyriadau eraill yn seiliedig ar le (CLES 2019; Tizard a Mathias 2019: 18). Rydym hefyd wedi galw am i gaffael gael ei ddeall fel ffordd o greu gwerth cyhoeddus (Tizard a Mathias 2019) a all gyfrannu at greu a chynnal cymunedau cydlynus; hyrwyddo cydraddoldeb a chyfrifoldeb byd-eang.
Ym mha ffyrdd y gellir cynyddu gwariant lleol a chaffael cydweithredol a'i gynnal wrth weithio o fewn fframwaith caffael yr UE, er gwaethaf pa drefniadau bynnag a all fod ar waith yn dilyn Brexit?
15. Mae ein hadroddiad Y Tu Hwnt i Gontractio’n dadlau ei bod yn bosibl cydymffurfio â holl ddeddfwriaeth gaffael yr UE a'r DU tra'n cynyddu gwariant lleol ar gaffael (Tizard a Mathias 2019: 19).
16. Ni chaniateir gwahaniaethu yn erbyn cyflenwyr 'nad ydynt yn rhai lleol'. Mae hyn yn golygu y bydd model caffael lleol yn seiliedig ar ffafriaeth uniongyrchol i gyflenwyr lleol wrth ddyfarnu tendrau yn anghyfreithlon o dan y ddeddfwriaeth bresennol. Mae'n annhebygol y bydd unrhyw newid sylweddol yn yr egwyddor hon ar ôl Brexit, yn enwedig gan y bydd cyfraith yr UE yn cael ei hymgorffori yng nghorff cyfraith y DU yn y ar y dechrau.
17. Fodd bynnag, mae gan awdurdodau caffael y gallu i ychwanegu 'cymalau budd cymunedol' i gontractau, a allai fynd i'r afael ag 'ystyriaethau economaidd, cysylltiedig ag arloesi, amgylcheddol, cymdeithasol neu gyflogaeth, ar yr amod bod y telerau hyn yn gysylltiedig â phwnc y contract ac yn cael eu hysbysebu ymlaen llaw' (bell 2019: 11). Gall defnyddio'r cymalau hyn, a/neu ddulliau tebyg o ran gwerth cymdeithasol, hwyluso caffael lleol gan y gallai mentrau lleol fod yn y sefyllfa orau i ychwanegu'r math hwn o werth at gontractau.
Allwch chi roi enghreifftiau o fentrau caffael cyhoeddus tebyg mewn mannau eraill yn y DU a'r UE?
18. Cynhaliwyd prosiectau tebyg mewn rhai awdurdodau lleol yn y DU, gan gynnwys Manceinion a Birmingham. Dull adeiladu cyfoeth cymunedol Cyngor Dinas Preston yw'r un a ddyfynnir fwyaf. Mae tystiolaeth gan y Centre for Local Economic Strategies yn awgrymu bod gweithredu'r dull hwn wedi arwain at gadw cyfran fwy o'r gwariant caffael yn yr ardal leol, ac i fwy o'r arian hwn gylchdroi yn yr economi leol (CLES 2019: 20). Cyfeirir hefyd at fanteision economaidd ychwanegol, megis cynnydd yn nifer y gweithwyr a delir y Cyflog Byw Go Iawn iddynt, a gwelliannau sylweddol yn y Mynegai Amddifadedd Lluosog.
19. Fodd bynnag, ni fydd yr holl effaith hon yn deillio o adeiladu cyfoeth cymunedol, ac ni fydd hynny i gyd yn ganlyniad i strategaeth 'caffael lleol'. Pan roddwyd strategaethau caffael lleol ar waith, mae fel arfer yn rhan o barsel o fesurau ehangach i hybu gwerth cymdeithasol (Tizard a Mathias 2019: 18-19).
Casgliad
20. Ni ddylid ystyried caffael lleol fel ateb i bopeth, ond gall fod yn rhan o amrywiaeth o fesurau sydd â'r potensial i gryfhau'r economi sylfaenol a gwydnwch economaidd lleol.
21. Mae’n debygol y bydd y dull mwyaf llwyddiannus yn cyfuno pwyslais ar werth cymdeithasol caffael gydag ymdrechion parhaus i gynyddu cyfranogiad busnesau lleol mewn contractau caffael. Mae'n anghyfreithlon rhoi braint i gwmnïau lleol dim ond oherwydd eu bod yn gwmnïau lleol. Ond gellir cyfiawnhau caffaeliad lleol pan fo'r cwmnïau hyn yn y sefyllfa orau i gyflawni canlyniadau gwerth cymdeithasol sy'n cryfhau cymunedau lleol, a dylai'r ystyriaethau hyn fod yn rhan o unrhyw strategaeth caffael lleol a chenedlaethol.
Jack Price, Helen Tilley, Craig Johnson, a Steve Martin
Tystiolaeth a nodwyd
Bell, M. 2019. Caffael Cyhoeddus Cynaliadwy Canolfan Polisi Cyhoeddus Cymru
Centre for Local Economic Strategies a Preston City Council. 2019. How We Built Community Wealth in Preston. Centre for Local Economic Strategies.
Jackson, M. 2016. Creating A Good Local Economy Through Procurement. Procure Network.
McInroy, N. 2018. Wealth for all: Building new local economies. Local Economy 33(6), tt. 678-687.
Tizard, J. and Mathias, M. 2019. Tu Hwnt i Gontractio: Stiwardiaeth Gwasanaethau Cyhoeddus i Uchafu Gwerth Cyhoeddus. Canolfan Polisi Cyhoeddus Cymru